Dänemarks Flexjob-System: Ein Beschäftigungsprogramm für Menschen mit Behinderung in Rekordgröße — und seine Grenzen
Ein auf Inklusion aufgebautes System
Dänemark hat seine Architektur für die Beschäftigung von Menschen mit Behinderung auf einem grundlegenden Bekenntnis aufgebaut: Menschen mit verminderter Arbeitsfähigkeit, die arbeiten möchten, sollen dazu in der Lage sein, wobei eine staatliche Subvention die Lücke zwischen ihrer Leistungsfähigkeit und einem Lohn überbrückt.
Der Vorzeigeausdruck dieses Bekenntnisses ist das flexjob — eine Stelle, bei der der Arbeitgeber nur für die tatsächlich erbrachte Arbeit zahlt, während die Kommune zusätzlich einen Lohnzuschuss zahlt. Laut dem Ministerium für Beschäftigung (Ministry of Employment) umfasste die flexjob-Regelung — einschließlich der für ein flexjob genehmigten Personen, die noch auf eine Stelle warten — im Jahr 2023 knapp 110.000 Vollzeitäquivalente, ein Rekordwert, basierend auf Daten von Jobindsats.dk.
Wie Flexjobs funktionieren
Ein flexjob wird von der Kommune Personen gewährt, deren Arbeitsfähigkeit dauerhaft und erheblich gemindert ist. Wesentliche Merkmale:
- Jeweils fünf Jahre: Ein flexjob wird jeweils für fünf Jahre bewilligt. Personen über 40, die nach ihrer ersten fünfjährigen Bewilligung weiterhin die Voraussetzungen erfüllen, erhalten ein dauerhaftes flexjob; bei Personen unter 40 prüft die Kommune die Anspruchsberechtigung vor Ablauf jedes Zeitraums erneut
- Lohnaufteilung: Der Arbeitgeber zahlt den Lohn für die tatsächlich erbrachte Arbeit; die Kommune zahlt den flexjob-Lohnzuschuss (fleksløntilskud) direkt an den Arbeitnehmer, der mit steigendem Verdienst reduziert wird. Lohn und Zuschuss zusammen dürfen den Vollzeitlohn für die Stelle nicht übersteigen
- Reguläre Bedingungen: Lohn und Arbeitsbedingungen richten sich nach dem jeweils geltenden Tarifvertrag, sofern vorhanden
Die Reform der Invalidenrente und der Flexjobs — 2012 von einer breiten Parlamentsmehrheit vereinbart und seit dem 1. Januar 2013 in Kraft — brachte zwei bedeutende Änderungen der Regelung:
1. Keine Mindeststundenzahl — es gibt keine untere Grenze mehr dafür, wie viele Stunden eine Person in einem flexjob arbeiten können muss, sodass Personen mit sehr geringer Arbeitsfähigkeit ein flexjob mit nur wenigen Stunden pro Woche ausüben können (sofern sie ihre Fähigkeit innerhalb eines angemessenen Zeitraums weiterentwickeln können)
2. Zuschuss an den Arbeitnehmer statt an den Arbeitgeber — das alte System der Erstattungen an Arbeitgeber wurde durch einen von der Kommune direkt an den Arbeitnehmer gezahlten und an dessen tatsächlichen Lohn angepassten Zuschuss ersetzt
Erhaltungs-Flexjobs (fastholdelsesfleksjob) — flexjobs am bisherigen Arbeitsplatz einer Person — setzen in der Regel mindestens 12 Monate vorherige Beschäftigung dort im Rahmen der sogenannten Sozialkapitel von Tarifverträgen oder zu besonderen Bedingungen voraus.
Die Fallzahlen sind seit der Reform deutlich gestiegen: Die Zahl der Vollzeitäquivalente in der flexjob-Regelung stieg zwischen 2013 und 2023 um 40.000. Das Ministerium für Beschäftigung führt dieses Wachstum auf die Reform zurück, die flexjobs mit wenigen Stunden ermöglichte und gleichzeitig den Zugang zur Invalidenrente einschränkte (siehe unten).
Beschäftigungswirkung: Die unbequeme Evidenz
Die zentrale Frage ist, ob flexjobs Beschäftigung schaffen, die sonst nicht entstehen würde — also ob die Regelung eine zusätzliche Arbeitsmarktinklusion bewirkt oder hauptsächlich Beschäftigung subventioniert, die ohnehin entstanden wäre (Mitnahmeeffekt), oder nicht subventionierte Arbeitnehmer verdrängt (Substitution).
Eine der methodisch strengeren Evaluierungen — Datta Gupta, Larsen & Thomsen, "Do wage subsidies for disabled workers result in deadweight loss? – evidence from the Danish Flexjob scheme" (Aarhus University, Department of Economics and Business Economics, Working Paper 2013-24) — untersuchte die Regelung so, wie sie vor der Reform von 2013 funktionierte, als Arbeitgeber die Erstattung erhielten. Sie nutzte eine Kürzung der 2002 an staatliche Arbeitgeber gezahlten Erstattung, während kommunale und regionale Arbeitgeber denselben Satz behielten. Nach der Kürzung schufen staatliche Arbeitgeber weniger flexjobs, und der Anteil neuer flexjobs, die an Arbeitnehmer gingen, die aus einer regulären Stelle beim selben Arbeitgeber übernommen wurden, statt an Neueinstellungen, war doppelt so hoch, wie er ohne die Reform gewesen wäre. Die Autoren beschreiben dies als erhebliche Substitution zwischen „Insidern" und „Outsidern" — allerdings beziffert die Studie keinen einzelnen gesamtwirtschaftlichen Mitnahmeeffekt für das Programm insgesamt.
Der Schatten der Invalidenrente
Flexjobs existieren neben der Invalidenrente (førtidspension) — und stehen mit ihr in Wechselwirkung. Im Dezember 2024 bezogen 245.000 Personen mit Wohnsitz in Dänemark førtidspension, gegenüber 239.000 im Januar 2024 (Statistics Denmark) — mit besonders schnellem Wachstum bei Empfängern unter 40 Jahren in den letzten Jahren.
Die Reform von 2013 schränkte den Zugang zur førtidspension ein und erleichterte den Zugang zu flexjobs, mit der erklärten Absicht, dass möglichst wenige Menschen in der Invalidenrente landen sollten. Laut dem Ministerium für Beschäftigung hat dies dazu geführt, dass mehr Menschen in flexjobs sind.
Was die Evidenz stützt
Trotz der Grenzen von flexjobs weist die dänische Politik zur Beschäftigung von Menschen mit Behinderung einige wirklich evidenzbasierte Stärken auf:
IPS in Dänemark: Individual Placement and Support wurde in einer randomisierten Studie von 2012 bis 2018 bei 720 Personen mit schwerer psychischer Erkrankung in Kopenhagen/Frederiksberg, Odense und Silkeborg getestet. Die Studie verglich das Standard-IPS, ein um kognitive Remediation und arbeitsbezogenes Training sozialer Fertigkeiten erweitertes IPS (IPSE) sowie die dänische Standard-Berufsrehabilitation. Über einen Nachbeobachtungszeitraum von 30 Monaten waren 65% der IPS-Gruppe und 65,1% der IPSE-Gruppe zu irgendeinem Zeitpunkt in regulärer Beschäftigung oder Ausbildung gewesen, gegenüber 52,7% in der Gruppe mit Standardversorgung. Zählt man nur reguläre Beschäftigung, lagen die Werte bei 46,5% für IPS gegenüber 35,1% für die Standardversorgung — ein klarer Vorteil für IPS, wenngleich bescheidener, als Schlagzeilenvergleiche manchmal nahelegen, und die erweiterte Variante brachte keinen zusätzlichen Nutzen gegenüber dem Standard-IPS.
Frühintervention: Im Rahmen des dänischen sygedagpenge-Systems (Krankengeld) nimmt das Jobcenter vor Ende der 8. Krankheitswoche Kontakt mit Personen im Krankenstand auf, mit laufenden Folgegesprächen für Personen in Langzeitkrankenstand.
Das fiskalische Bild
InkludX' eigene Schätzung, basierend auf ESSPROS-Daten von Statistics Denmark, beziffert Dänemarks Ausgaben für Leistungen bei Behinderung und Krankheit auf €13,6 Mrd. (DKK 101,8 Mrd.) im Jahr 2024, bzw. 3,4% des BIP — wovon die Invalidenrente (førtidspension) €7,3 Mrd. und das Krankengeld (sygedagpenge) €2,0 Mrd. ausmachen. Dies schließt entgangene Steuereinnahmen, Gesundheitsversorgung, soziale Betreuung und Kosten für Beschäftigungsprogramme aus und erfasst somit nicht die vollen öffentlichen Kosten der flexjob-Regelung.
Das dänische Beispiel ist zugleich ein Modell des Ehrgeizes — eine Gesellschaft, die sich entschieden hat, Arbeitnehmer mit verminderter Leistungsfähigkeit zu erhalten, statt sie in die Armut abgleiten zu lassen — und ein warnendes Beispiel für die Grenzen von Lohnsubventionen als primäres Inklusionsinstrument.
Der weitere Weg
Dänemarks Vereinbarung vom April 2025 zur Reform der Beschäftigungspolitik (Aftale om reform af beskæftigelsesindsatsen) sieht zusätzlich DKK 100 Mio. pro Jahr in den Jahren 2026–2035 sowie DKK 150 Mio. pro Jahr ab 2036 vor, um IPS und eine verwandte Jugendinitiative auszubauen. Zudem wird die Verrechnung des flexjob-Lohnzuschusses mit der Staats-, Senioren- oder Invalidenrente eines Ehepartners beendet, und die Pflicht für Kommunen, Rehabilitationsteams für flexjob- und Invalidenrentenfälle einzurichten, entfällt.
Angesichts der oben genannten Evidenz spricht vieles dafür, den Schwerpunkt von reinen Lohnsubventionen hin zu unterstützter Arbeitsvermittlung mit Job-Coaching wie IPS zu verlagern — während flexjobs als Sicherheitsnetz für Menschen mit schwerwiegenden Einschränkungen der Arbeitsfähigkeit erhalten bleiben.
Quellen: Ministry of Employment, Status på arbejdsmarkedet, Oktober 2024 (basierend auf Jobindsats.dk); sundhed.dk, Lægehåndbogen: Fleksjob, 2024; STAR, Fleksløntilskud, 2026; Datta Gupta, Larsen & Thomsen, "Do wage subsidies for disabled workers result in deadweight loss? – evidence from the Danish Flexjob scheme," Aarhus University Working Paper 2013-24; Statistics Denmark, Folke- og førtidspension 2024 (April 2025); Christensen et al., "30-Month Follow-Up of Individual Placement and Support (IPS) and Cognitive Remediation for People with Severe Mental Illness," Psychiatry Journal, 2023; Djøf, Hvis du bliver syg; Aftale om reform af beskæftigelsesindsatsen, April 2025; InkludX, Fiscal cost of labour exclusion: Denmark.