El sistema Flexjob de Dinamarca: un programa de empleo para personas con discapacidad de tamaño récord, y sus límites
Un sistema construido sobre la inclusión
Dinamarca construyó su arquitectura de empleo para personas con discapacidad sobre un compromiso fundacional: que las personas con capacidad de trabajo reducida que quieran trabajar puedan hacerlo, con un subsidio público que cubra la diferencia entre lo que pueden aportar y un salario.
La expresión más destacada de este compromiso es el flexjob —un puesto en el que el empleador paga únicamente por el trabajo efectivamente realizado, mientras que el municipio paga un complemento salarial adicional—. Según el Ministerio de Empleo, el sistema de flexjob —incluidas las personas aprobadas para un flexjob que aún esperan obtener uno— abarcó a poco menos de 110.000 personas equivalentes a tiempo completo en 2023, una cifra récord, según datos de Jobindsats.dk.
Cómo funcionan los flexjobs
Un flexjob es concedido por el municipio a personas cuya capacidad de trabajo esté reducida de forma permanente y sustancial. Características clave:
- Cinco años cada vez: Un flexjob se concede por periodos de cinco años. Las personas mayores de 40 años que sigan cumpliendo las condiciones después de su primer periodo de cinco años reciben un flexjob permanente; para las menores de 40, el municipio reevalúa la elegibilidad antes de que finalice cada periodo
- División salarial: El empleador paga el salario por el trabajo efectivamente realizado; el municipio paga un subsidio salarial de flexjob (fleksløntilskud) directamente al trabajador, que se reduce a medida que aumentan los ingresos. El salario y el subsidio juntos no pueden superar el salario a tiempo completo correspondiente al puesto
- Condiciones ordinarias: El salario y las condiciones siguen el convenio colectivo correspondiente cuando este sea aplicable
La reforma de la pensión de discapacidad y los flexjobs —acordada por una amplia mayoría parlamentaria en 2012 y en vigor desde el 1 de enero de 2013— introdujo dos cambios significativos en el sistema:
1. Sin horas mínimas: ya no existe un límite inferior respecto al número de horas que una persona debe poder trabajar en un flexjob, de modo que las personas con muy poca capacidad de trabajo pueden ocupar un flexjob de solo unas pocas horas a la semana (siempre que puedan desarrollar su capacidad en un plazo razonable)
2. Subsidio al trabajador, no al empleador: el antiguo sistema de reembolsos a los empleadores fue sustituido por un subsidio pagado por el municipio directamente al trabajador y ajustado a su salario real
Los flexjobs de mantenimiento (fastholdelsesfleksjob) —flexjobs en el lugar de trabajo actual de una persona— requieren, como norma general, al menos 12 meses de empleo previo allí bajo los denominados capítulos sociales de los convenios colectivos o en condiciones especiales.
El número de casos ha crecido notablemente desde la reforma: el número de personas equivalentes a tiempo completo en el sistema de flexjob aumentó en 40.000 entre 2013 y 2023. El Ministerio de Empleo vincula este crecimiento a la reforma, que hizo posibles los flexjobs de pocas horas y, al mismo tiempo, restringió el acceso a la pensión de discapacidad (véase más abajo).
Resultados de empleo: la evidencia incómoda
La cuestión central es si los flexjobs generan empleo que de otro modo no existiría —es decir, si el sistema crea una inclusión laboral neta en el mercado de trabajo o si principalmente subsidia empleo que se habría producido de todos modos (pérdida de eficiencia o "deadweight"), o desplaza a trabajadores no subsidiados (sustitución).
Una de las evaluaciones más rigurosas —Datta Gupta, Larsen & Thomsen, "Do wage subsidies for disabled workers result in deadweight loss? – evidence from the Danish Flexjob scheme" (Aarhus University, Department of Economics and Business Economics, Working Paper 2013-24)— examinó el funcionamiento del sistema antes de la reforma de 2013, cuando los empleadores recibían el reembolso. Utilizó un recorte de 2002 en el reembolso pagado a los empleadores del Estado (gobierno central), mientras que los empleadores municipales y regionales mantuvieron la misma tasa. Tras el recorte, los empleadores estatales crearon menos flexjobs, y la proporción de nuevos flexjobs otorgados a trabajadores retenidos de un empleo ordinario en el mismo empleador, en lugar de a nuevas contrataciones, fue el doble de lo que habría sido sin la reforma. Los autores describen esto como una sustitución sustancial entre "insiders" y "outsiders" —aunque el artículo no ofrece una cifra única de pérdida de eficiencia para el conjunto del programa a escala económica.
La sombra de la pensión de discapacidad
Los flexjobs existen junto a —e interactúan con— la pensión de discapacidad (førtidspension). En diciembre de 2024, 245.000 personas residentes en Dinamarca recibían førtidspension, frente a 239.000 en enero de 2024 (Statistics Denmark) —con un crecimiento especialmente rápido entre los beneficiarios menores de 40 años en los últimos años.
La reforma de 2013 restringió el acceso a la førtidspension y facilitó el acceso a los flexjobs, con la intención declarada de que el menor número posible de personas terminara en la pensión de discapacidad. Según el Ministerio de Empleo, esto ha supuesto un mayor número de personas en flexjobs.
Lo que respalda la evidencia
A pesar de las limitaciones de los flexjobs, la política danesa de empleo para personas con discapacidad presenta algunas fortalezas genuinamente basadas en evidencia:
IPS en Dinamarca: El Individual Placement and Support se puso a prueba en un ensayo aleatorizado de 2012 a 2018 entre 720 personas con enfermedad mental grave en Copenhague/Frederiksberg, Odense y Silkeborg. El ensayo comparó el IPS estándar, el IPS mejorado con rehabilitación cognitiva y formación en habilidades sociales relacionadas con el trabajo (IPSE), y la rehabilitación laboral danesa estándar. A lo largo de un seguimiento de 30 meses, el 65% del grupo IPS y el 65,1% del grupo IPSE habían estado en empleo competitivo o educación en algún momento, frente al 52,7% en el grupo de servicios estándar. Contando solo el empleo competitivo, las cifras fueron del 46,5% para IPS frente al 35,1% para los servicios estándar —una clara ventaja para el IPS, aunque más modesta de lo que a veces sugieren las comparaciones destacadas, y la variante mejorada no aportó nada adicional respecto al IPS estándar.
Intervención temprana: Bajo el sistema danés de sygedagpenge (subsidio por enfermedad), la oficina de empleo (jobcentre) contacta a las personas de baja por enfermedad antes de que finalice la octava semana de su periodo de incapacidad, con conversaciones de seguimiento continuas para quienes se encuentran en baja de larga duración.
El panorama fiscal
La propia estimación de InkludX, basada en los datos ESSPROS de Statistics Denmark, sitúa el gasto de Dinamarca en prestaciones por discapacidad y enfermedad en 13,6 mil millones de euros (101,8 mil millones de DKK) en 2024, equivalente al 3,4% del PIB —de los cuales la pensión de discapacidad (førtidspension) representa 7,3 mil millones de euros y el subsidio por enfermedad (sygedagpenge) 2,0 mil millones de euros. Esto excluye la pérdida de ingresos fiscales, la sanidad, la atención social y los costes de los programas de empleo, por lo que no refleja el coste público total del sistema de flexjob.
El ejemplo danés es, al mismo tiempo, un modelo de ambición —una sociedad que ha decidido mantener a los trabajadores con capacidad reducida en lugar de permitir que caigan en la pobreza— y una advertencia sobre los límites de los subsidios salariales como herramienta principal de inclusión.
El camino a seguir
El acuerdo de abril de 2025 de Dinamarca sobre la reforma de la política de empleo (Aftale om reform af beskæftigelsesindsatsen) reserva 100 millones de DKK adicionales al año entre 2026 y 2035, y 150 millones de DKK al año a partir de 2036, para ampliar el IPS y una iniciativa juvenil relacionada. También pone fin a la compensación del subsidio salarial de flexjob frente a la pensión estatal, de jubilación anticipada por edad o de discapacidad del cónyuge, y elimina el requisito de que los municipios creen equipos de rehabilitación para los casos de flexjob y pensión de discapacidad.
A la luz de la evidencia anterior, existe un argumento sólido para desplazar el énfasis de los subsidios salariales por sí solos hacia la colocación asistida con acompañamiento laboral (job coaching), como el IPS —manteniendo al mismo tiempo los flexjobs como red de seguridad para quienes presentan limitaciones graves de capacidad de trabajo.
Fuentes: Ministry of Employment, Status på arbejdsmarkedet, octubre de 2024 (basado en Jobindsats.dk); sundhed.dk, Lægehåndbogen: Fleksjob, 2024; STAR, Fleksløntilskud, 2026; Datta Gupta, Larsen & Thomsen, "Do wage subsidies for disabled workers result in deadweight loss? – evidence from the Danish Flexjob scheme", Aarhus University Working Paper 2013-24; Statistics Denmark, Folke- og førtidspension 2024 (abril de 2025); Christensen et al., "30-Month Follow-Up of Individual Placement and Support (IPS) and Cognitive Remediation for People with Severe Mental Illness", Psychiatry Journal, 2023; Djøf, Hvis du bliver syg; Aftale om reform af beskæftigelsesindsatsen, abril de 2025; InkludX, Fiscal cost of labour exclusion: Denmark.