Le système Flexjob danois : un dispositif d'emploi pour personnes handicapées d'une ampleur record — et ses limites
Un système fondé sur l'inclusion
Le Danemark a construit son architecture d'emploi pour les personnes handicapées sur un engagement fondateur : les personnes à capacité de travail réduite qui souhaitent travailler doivent pouvoir le faire, une subvention publique comblant l'écart entre ce qu'elles peuvent fournir et un salaire.
L'expression phare de cet engagement est le flexjob — un poste dans lequel l'employeur ne paie que le travail effectivement accompli, tandis que la municipalité verse un complément de salaire. Selon le Ministère de l'Emploi, le dispositif flexjob — y compris les personnes approuvées pour un flexjob mais encore en attente d'un poste — couvrait un peu moins de 110 000 personnes en équivalent temps plein en 2023, un record, selon les données de Jobindsats.dk.
Fonctionnement des flexjobs
Un flexjob est accordé par la municipalité aux personnes dont la capacité de travail est durablement et sensiblement réduite. Principales caractéristiques :
- Cinq ans à la fois : un flexjob est accordé pour une durée de cinq ans. Les personnes de plus de 40 ans qui remplissent toujours les conditions après leur premier octroi de cinq ans reçoivent un flexjob permanent ; pour les personnes de moins de 40 ans, la municipalité réévalue l'éligibilité avant la fin de chaque période
- Partage salarial : l'employeur verse le salaire correspondant au travail réellement effectué ; la municipalité verse une subvention salariale de flexjob (fleksløntilskud) directement au travailleur, laquelle diminue à mesure que les revenus augmentent. Le salaire et la subvention combinés ne peuvent dépasser le salaire à temps plein du poste
- Conditions ordinaires : la rémunération et les conditions suivent la convention collective applicable, lorsqu'elle existe
La réforme de la pension d'invalidité et des flexjobs — approuvée par une large majorité parlementaire en 2012 et entrée en vigueur le 1er janvier 2013 — a apporté deux changements significatifs au dispositif :
1. Pas d'heures minimales — il n'existe plus de limite inférieure au nombre d'heures qu'une personne doit pouvoir travailler dans un flexjob, de sorte que des personnes avec une très faible capacité de travail peuvent occuper un flexjob de seulement quelques heures par semaine (à condition de pouvoir développer leur capacité dans un délai raisonnable)
2. Subvention au travailleur, pas à l'employeur — l'ancien système de remboursements aux employeurs a été remplacé par une subvention versée par la municipalité directement au travailleur et ajustée à son salaire réel
Les flexjobs de maintien (fastholdelsesfleksjob) — flexjobs sur le lieu de travail existant d'une personne — exigent en règle générale au moins 12 mois d'emploi préalable à ce poste dans le cadre des « chapitres sociaux » des conventions collectives ou à des conditions spéciales.
Le nombre de bénéficiaires a nettement augmenté depuis la réforme : le nombre de personnes en équivalent temps plein dans le dispositif flexjob a augmenté de 40 000 entre 2013 et 2023. Le Ministère de l'Emploi attribue cette croissance à la réforme, qui a rendu possibles les flexjobs à faible nombre d'heures tout en restreignant l'accès à la pension d'invalidité (voir ci-dessous).
Résultats en matière d'emploi : des preuves gênantes
La question centrale est de savoir si les flexjobs produisent un emploi qui n'existerait pas autrement — c'est-à-dire si le dispositif crée une inclusion nette sur le marché du travail ou s'il subventionne principalement un emploi qui aurait eu lieu de toute façon (effet d'aubaine), ou s'il remplace des travailleurs non subventionnés (effet de substitution).
L'une des évaluations les plus rigoureuses — Datta Gupta, Larsen & Thomsen, « Do wage subsidies for disabled workers result in deadweight loss? – evidence from the Danish Flexjob scheme » (Aarhus University, Department of Economics and Business Economics, Working Paper 2013-24) — a examiné le dispositif tel qu'il fonctionnait avant la réforme de 2013, lorsque les employeurs recevaient le remboursement. Elle s'est appuyée sur une réduction de 2002 du remboursement versé aux employeurs publics (de l'État), tandis que les employeurs municipaux et régionaux conservaient le même taux. Après cette réduction, les employeurs de l'État ont créé moins de flexjobs, et la part des nouveaux flexjobs attribués à des travailleurs maintenus depuis un emploi ordinaire chez le même employeur, plutôt qu'à de nouvelles embauches, était deux fois plus élevée qu'elle ne l'aurait été sans la réforme. Les auteurs décrivent cela comme une substitution substantielle entre « insiders » et « outsiders » — bien que l'article ne fournisse pas un chiffre unique d'effet d'aubaine pour l'ensemble du dispositif au niveau de l'économie.
L'ombre de la pension d'invalidité
Les flexjobs existent aux côtés de — et interagissent avec — la pension d'invalidité (førtidspension). En décembre 2024, 245 000 personnes résidant au Danemark percevaient la førtidspension, contre 239 000 en janvier 2024 (Statistics Denmark) — avec une croissance particulièrement rapide chez les bénéficiaires de moins de 40 ans ces dernières années.
La réforme de 2013 a restreint l'accès à la førtidspension et facilité l'accès aux flexjobs, avec l'intention affichée que le moins de personnes possible se retrouvent en pension d'invalidité. Selon le Ministère de l'Emploi, cela s'est traduit par un plus grand nombre de personnes en flexjob.
Ce que les preuves confirment
Malgré les limites des flexjobs, la politique danoise d'emploi des personnes handicapées présente des points forts réellement fondés sur des données probantes :
L'IPS au Danemark : l'Individual Placement and Support a été testé dans un essai randomisé de 2012 à 2018 auprès de 720 personnes atteintes de maladie mentale sévère à Copenhague/Frederiksberg, Odense et Silkeborg. L'essai comparait l'IPS standard, l'IPS enrichi d'une remédiation cognitive et d'une formation aux compétences sociales liées au travail (IPSE), et la réadaptation professionnelle danoise standard. Sur un suivi de 30 mois, 65 % du groupe IPS et 65,1 % du groupe IPSE avaient occupé à un moment donné un emploi en milieu ordinaire ou suivi une formation, contre 52,7 % dans le groupe de services standard. En ne comptant que l'emploi en milieu ordinaire, les chiffres étaient de 46,5 % pour l'IPS contre 35,1 % pour les services standard — un avantage net pour l'IPS, bien que plus modeste que ce que suggèrent parfois les comparaisons de premier plan, et la variante enrichie n'a rien apporté de plus que l'IPS standard.
Intervention précoce : dans le cadre du système danois de sygedagpenge (indemnités de maladie), le jobcentre contacte les personnes en arrêt maladie avant la fin de la 8e semaine de leur période d'arrêt, avec des entretiens de suivi continus pour les personnes en arrêt maladie de longue durée.
Le tableau budgétaire
La propre estimation d'InkludX, basée sur les données ESSPROS de Statistics Denmark, situe les dépenses du Danemark en prestations d'invalidité et de maladie à 13,6 milliards d'euros (101,8 milliards de DKK) en 2024, soit 3,4 % du PIB — dont la pension d'invalidité (førtidspension) représente 7,3 milliards d'euros et l'indemnité de maladie (sygedagpenge) 2,0 milliards d'euros. Ce chiffre exclut la perte de recettes fiscales, les soins de santé, l'aide sociale et les coûts des programmes d'emploi, et ne reflète donc pas le coût public total du dispositif flexjob.
L'exemple danois constitue à la fois un modèle d'ambition — une société qui a choisi de soutenir les travailleurs à capacité réduite plutôt que de les laisser sombrer dans la pauvreté — et une mise en garde sur les limites des subventions salariales en tant qu'outil principal d'inclusion.
La voie à suivre
L'accord d'avril 2025 du Danemark sur la réforme de la politique de l'emploi (Aftale om reform af beskæftigelsesindsatsen) prévoit 100 millions de DKK supplémentaires par an entre 2026 et 2035, puis 150 millions de DKK par an à partir de 2036, pour développer l'IPS et une initiative connexe destinée aux jeunes. Il met également fin à la compensation de la subvention salariale de flexjob par la pension d'État, de retraite anticipée ou d'invalidité du conjoint, et supprime l'obligation pour les municipalités de mettre en place des équipes de réadaptation pour les dossiers de flexjob et de pension d'invalidité.
Au vu des éléments ci-dessus, il existe des arguments solides en faveur d'un déplacement de l'accent, des seules subventions salariales vers un placement accompagné avec coaching professionnel tel que l'IPS — tout en maintenant les flexjobs comme filet de sécurité pour les personnes présentant de graves limitations de capacité de travail.
Sources : Ministère de l'Emploi, Status på arbejdsmarkedet, octobre 2024 (basé sur Jobindsats.dk) ; sundhed.dk, Lægehåndbogen : Fleksjob, 2024 ; STAR, Fleksløntilskud, 2026 ; Datta Gupta, Larsen & Thomsen, « Do wage subsidies for disabled workers result in deadweight loss? – evidence from the Danish Flexjob scheme », Aarhus University Working Paper 2013-24 ; Statistics Denmark, Folke- og førtidspension 2024 (avril 2025) ; Christensen et al., « 30-Month Follow-Up of Individual Placement and Support (IPS) and Cognitive Remediation for People with Severe Mental Illness », Psychiatry Journal, 2023 ; Djøf, Hvis du bliver syg ; Aftale om reform af beskæftigelsesindsatsen, avril 2025 ; InkludX, Fiscal cost of labour exclusion: Denmark.