Pays-Bas : un chômage de 3,7 % masque des centaines de milliers de personnes sous allocations d'invalidité

L'ampleur du problème

Les Pays-Bas présentent un paradoxe. Le chômage y est faible, mais une part substantielle des adultes en âge de travailler se trouve structurellement en dehors du marché du travail, soutenue principalement par des allocations maladie, invalidité et aide sociale.

Le taux de chômage affiché de 3,7 % (CBS, 2024) ne raconte qu'une fraction de l'histoire. Le tableau complet nécessite d'y ajouter :

WIA (loi sur le travail et le revenu selon la capacité de travail) : 454 644 allocations d'invalidité de longue durée fin 2024 (UWV)
WAO (ancien régime d'invalidité, fermé aux nouveaux demandeurs en 2006) : 152 441 allocations restantes fin 2024 (UWV)
Wajong (allocation d'invalidité pour les jeunes) : 246 850 allocations fin 2024 (UWV)
WW (allocation chômage) : 174 837 allocations fin 2024 (UWV)
Ziektewet (allocation maladie) : une moyenne de 105 304 allocations en cours durant 2024 (UWV)
Bijstand (aide sociale) : 406 000 personnes en dessous de l'âge de la retraite d'État fin décembre 2024 (CBS)

Les seuls régimes d'invalidité de l'UWV (WIA, WAO, WAZ et Wajong) représentaient 859 023 allocations fin 2024. Ces registres comptabilisent des allocations plutôt que des personnes et ne sont pas conçus pour être additionnés — certaines personnes cumulent des allocations ou passent de l'une à l'autre en cours d'année — c'est pourquoi aucun total combiné unique n'est donné ici. La commission indépendante OCTAS, chargée de l'avenir du système d'invalidité, l'a formulé autrement en 2023 : les personnes classées en incapacité de travail représentent aujourd'hui environ 7 % de la population active, contre 12 % avant l'entrée en vigueur des réformes.

L'architecture de la WIA et ses limites

La loi sur le travail et le revenu selon la capacité de travail (WIA) a remplacé la WAO pour les nouveaux demandeurs en 2006. Elle a fait suite à une période d'afflux très élevé vers les allocations d'invalidité WAO qui, au tournant du siècle, laissait les Pays-Bas avec près d'un million de personnes classées en incapacité de travail.

Les réformes reposent sur deux piliers clés :

1. Le maintien du salaire par l'employeur en cas de maladie : les employeurs doivent continuer à verser le salaire des employés malades — d'abord pendant un an, puis pendant deux ans (104 semaines) — créant de fortes incitations financières à l'aménagement du poste et au retour au travail. Les cotisations des employeurs sont également devenues modulées selon le risque.

2. La scission IVA/WGA : distinguant l'incapacité totale et permanente (IVA) de l'incapacité partielle ou non permanente (WGA). Sur les 69 046 nouvelles allocations WIA accordées en 2024, 55 792 relevaient de la WGA et 13 254 de l'IVA (UWV).

Ces réformes ont fonctionné selon leurs propres critères : l'afflux annuel vers la WAO/WIA est passé de 1,5 % de la population active à la fin du siècle dernier à 0,5 % en 2022 (OCTAS, 2023). Mais la WIA a créé ses propres problèmes.

L'allocation WGA — conçue pour les personnes censées retourner (partiellement) au travail — affiche un bilan médiocre en matière d'emploi. Selon l'OCTAS, 71 % de l'ensemble des bénéficiaires de la WGA sont classés en incapacité totale, et bien que la WGA soit destinée aux personnes ayant des limitations temporaires, une large part d'entre elles restent durablement dans la catégorie « WGA 80–100 » ; seulement 8,2 % des bénéficiaires de la WGA en incapacité totale travaillent. Parmi les bénéficiaires de la WGA en incapacité partielle, 58 % des anciens salariés travaillent, mais seulement 34 % de ceux qui sont tombés malades sans employeur (le groupe « filet de sécurité »). La commission a également constaté qu'environ 92 % des bénéficiaires se sentent incertains quant à la manière dont leurs revenus sont déduits de leur allocation, et que beaucoup perçoivent le travail comme un risque. Le système est administrativement complexe, et les procédures d'évaluation sont longues.

En mai 2023, la Cour des comptes néerlandaise (Algemene Rekenkamer), dans Uitvoering van wet arbeidsongeschiktheid loopt helemaal vast, a conclu que la WIA était devenue inopérante faute pour l'UWV de disposer d'un nombre suffisant de médecins-conseils : fin 2022, 17 259 personnes attendaient en moyenne 18 semaines pour une évaluation.

Aide sociale (Bijstand)

Fin décembre 2024, 406 000 personnes en dessous de l'âge de la retraite d'État percevaient l'aide sociale générale — soit environ 1 % de plus qu'un an auparavant (CBS).

Ce qui fonctionne : les enseignements des expérimentations néerlandaises

L'expérimentation WerkLoont (Le travail paie) de Rotterdam (2012-2013) : un programme obligatoire d'activation immédiate pour les nouveaux demandeurs d'aide sociale, testé par assignation aléatoire entre mai 2012 et mars 2013. Les participants bénéficiaient de jusqu'à 15 semaines d'expérience professionnelle (un jour par semaine), d'une formation à la candidature et d'un accompagnement à la recherche d'emploi. L'évaluation menée par SEOR et Regioplan pour le ministère des Affaires sociales (2014) a jugé les effets nets de WerkLoont les plus convaincants parmi les expérimentations municipales étudiées : 12 points de pourcentage de personnes en plus dans le groupe expérimental n'étant jamais entrées en allocation, et parmi celles qui l'ont fait, 44,7 % ont quitté l'allocation dans les 12 mois contre 37,6 % dans le groupe témoin — soit un effet net d'environ 7 points de pourcentage. Les chercheurs n'ont cependant constaté aucun effet positif sur la durabilité ou la qualité du premier emploi. Les résultats suggèrent qu'une activation obligatoire dès le moment de la demande peut réduire de manière mesurable l'entrée dans le Bijstand et accélérer la sortie.

Individual Placement and Support (IPS) : l'UWV achète des parcours d'emploi accompagné IPS pour les bénéficiaires d'allocations atteints de maladie mentale sévère et pour les personnes souffrant de troubles mentaux courants. Depuis mars 2023, un dispositif de subvention géré par l'UWV ouvre également l'IPS aux usagers des municipalités ; 918 parcours IPS ont été lancés dans ce cadre en 2024.

Accord sur l'emploi (Banenafspraak) : les employeurs doivent créer 125 000 emplois supplémentaires pour les personnes en incapacité de travail d'ici 2026, par rapport à une base de référence de 2012 — 100 000 dans le secteur marchand et 25 000 dans l'administration publique. Les progrès ont été lents : par rapport à un objectif intermédiaire de 115 000 pour fin 2024, les employeurs du secteur marchand n'avaient atteint qu'un peu plus de 77 000 emplois supplémentaires et les employeurs publics un peu moins de 12 500.

La dimension budgétaire

InkludX estime que les dépenses publiques consacrées aux allocations d'invalidité et de maladie aux Pays-Bas — WIA, les anciens régimes WAO et WAZ, Wajong et Ziektewet — se sont élevées à environ 20,6 milliards d'euros en 2024, soit environ 1,8 % du PIB. Il s'agit d'une estimation propre à InkludX des prestations publiques en espèces, et non d'un chiffre officiel du gouvernement. Elle exclut la WW et le Bijstand, le maintien du salaire par l'employeur en cas de maladie, les pertes de recettes fiscales et les coûts des programmes d'emploi, de sorte que le coût budgétaire total de l'exclusion du marché du travail est plus élevé.

Perspectives politiques

Les retards d'évaluation diminuent mais persistent : le retard accumulé par l'UWV dans l'évaluation des demandes WIA s'élevait à 14 030 fin 2024, contre 17 259 en 2022, tandis que le nombre de personnes attendant plus de six mois pour une évaluation est passé de 9 259 à 1 068 (rapport annuel UWV 2024).
L'Accord sur l'emploi se durcit : en vertu de la Wet banenafspraak, le groupe cible est élargi et l'avantage sur le coût salarial (LKV) simplifié à compter du 1er janvier 2026, permettant aux employeurs de recevoir jusqu'à 2 000 € par an pour chaque employé issu du groupe cible. La suppression de la distinction entre objectifs du secteur marchand et du secteur public — possible au plus tôt à partir du 1er juillet 2026 — ouvre la voie à un quota pour les employeurs individuels, assorti d'un système de bonus et de prélèvement, que le gouvernement pourra activer si les résultats continuent d'être insuffisants.

L'OCTAS a constaté que les blocages s'accumulent chez les personnes les plus vulnérables : les chômeurs malades, les travailleurs flexibles malades et les personnes handicapées depuis leur jeunesse.

Sources : CBS, « De Nederlandse economie in 2024 — De arbeidsmarkt » (2025) ; UWV, Jaarverslag 2024 (2025) ; CBS, « Aantal mensen met bijstand met 1 procent toegenomen in 2024 » (2025) ; OCTAS, « Beoordeling van het arbeidsongeschiktheidsstelsel » (rapport intermédiaire, 2023) ; Algemene Rekenkamer, « Uitvoering van wet arbeidsongeschiktheid loopt helemaal vast » (2023) ; SEOR/Regioplan, « Uitkomsten en ervaringen experimenten netto-effectiviteit re-integratie » (2014) ; Rendement, « Doelstelling banenafspraak in 2024 wederom niet behaald » (2025) ; InkludX, Fiscal cost of disability — Netherlands country profile.