Zweden: van arbeidsongeschiktheidsuitkering naar Work-First — een beleidsexperiment in volle gang

Het Zweedse hervormingsexperiment

In 2008 voerde Zweden een verstrekkende hervorming van zijn arbeidsongeschiktheids- en ziekte-uitkeringen door. De tijdelijke ziekte-uitkering (tidsbegränsad sjukersättning) werd afgeschaft en de toelatingscriteria voor permanente sjukersättning (ziekte-uitkering, die in 2003 de vroegere arbeidsongeschiktheidsuitkering verving) werden sterk aangescherpt: de arbeidscapaciteit moet nu permanent verminderd worden geacht, voor de voorzienbare toekomst en voor alle soorten werk. Er werd een tijdslimiet van 914 dagen ingesteld voor sjukpenning (ziekengeld), en aanvragen voor ziekengeld worden getoetst via een "revalidatieketen" (rehabiliteringskedja) met beoordelingen op vaste momenten — na dag 180 behoudt iemand alleen ziekengeld als hij of zij geen enkel werk kan verrichten dat normaal op de arbeidsmarkt voorkomt.

De gevolgen voor het aantal uitkeringsgerechtigden waren dramatisch en blijvend. In december 2024 ontvingen ongeveer 220.000 mensen sjukersättning — 3,5% van de bevolking van 19–65 jaar, tegenover 9,6% twintig jaar eerder. Försäkringskassan schrijft de daling vooral toe aan de wijzigingen van 2008: het aantal uitkeringsgerechtigden daalde tussen 2004 en 2024 met 58%.

Het verhaal is complexer dan de cijfers over het aantal uitkeringsgerechtigden doen vermoeden.

Waar bleef de instroom?

Twee officiële evaluaties hebben onderzocht wat er gebeurt met mensen van wie de aanvraag voor ziekengeld wordt afgewezen.

Riksrevisionen (Zweedse Nationale Rekenkamer), RiR 2020:12, "Vägen till arbete efter nekad sjukpenning" ("De weg naar werk na een geweigerde aanvraag voor ziekengeld"): deze audit uit 2020 onderzocht 556 dossiers van ziekengeld die tussen oktober 2018 en maart 2019 werden afgesloten. Daaruit bleek dat iets minder dan de helft van degenen van wie ziekengeld werd geweigerd, 6–12 maanden na het besluit weer aan het werk was, in hun gewone functie en met hun gewone uren — en dat velen vervolgens opnieuw met ziekteverlof gingen.

ISF Rapport 2023:4, "Utan inkomst efter avslag" ("Zonder inkomen na afwijzing"), van de Zweedse Inspectie voor de Sociale Verzekeringen, volgde iedereen van wie tussen december 2018 en december 2019 ziekengeld werd geweigerd. Van de 51.119 mensen had 7% (3.690) geen inkomen — noch uit werk, noch uit uitkeringen zoals werkloosheidsverzekering — in de maanden na de weigering; leven van alleen bijstand telde als geen inkomen hebben. De meesten hadden inkomen uit werk: 68% van degenen die werden afgewezen na een periode van ziekengeld en 62% van degenen die bij hun eerste aanvraag werden afgewezen. Na twee jaar had ongeveer de helft van de groep zonder inkomen nog steeds geen inkomen. Het risico was het hoogst voor mensen met een zwakke band met de arbeidsmarkt en voor mannen; bij degenen die werden afgewezen na een periode van ziekengeld waren de sterkste risicofactoren het gedurende meerdere jaren ontvangen van ziekengeld en het eerder hebben ontvangen van activiteitsvergoeding.

De controverse rond de sociale-verzekeringsbeoordeling

Afwijzingen bij de beoordeling op dag 180 namen toe tot 2020, toen bijna 30% van de voortgezette aanvragen voor ziekengeld na dag 180 werd geweigerd. Daarna daalden ze in 2021 sterk, tot net onder 7% bij vrouwen en net boven 8% bij mannen. Försäkringskassan brengt de daling deels in verband met een regelwijziging op 15 maart 2021, die de uitzondering versoepelde voor mensen van wie werd verwacht dat ze binnen een jaar bij hun werkgever zouden terugkeren, en met het besluit van de regering om beoordelingen tegen "normaal voorkomend werk" voor mensen in de dagen 181–365 van de revalidatieketen tijdelijk stop te zetten.

De regionale variatie in uitkomsten was aanzienlijk. Försäkringskassans eigen Socialförsäkringsrapport 2022:1, die de periode januari 2018 tot juni 2021 bestrijkt, documenteerde een verschil van 25 procentpunten tussen de provincie met het hoogste afwijzingspercentage na dag 180 — Jämtland, met 34,3% — en de provincie met het laagste, Östergötland, met 9,1%. Het rapport merkt op dat dergelijke verschillen kunnen weerspiegelen hoe het agentschap de wet toepast, maar ook hoe de regionale gezondheidszorg omgaat met ziektecertificering. Hoe dan ook hing de uitkomst van een beoordeling deels af van waar in Zweden een aanvrager toevallig woonde.

Ook sjukersättning zelf werd moeilijker te verkrijgen. Försäkringskassans eigen evaluatie beschrijft het aantal nieuwe toekenningen in 2018–2021 als historisch laag: de instroom bereikte in 2018 een historisch laag niveau en bleef tot en met 2021 rond de 9.500 mensen per jaar. Het rapport brengt de lagere instroom na 2015 in verband met het werk van het agentschap, dat in 2015 begon om de regels correcter toe te passen, en met de afschaffing van de tijdslimiet voor ziekengeld in 2016, waardoor een natuurlijk moment wegviel om te toetsen of alle revalidatiemogelijkheden waren uitgeput.

Wat werkt in Zweden: de bewijsbasis

Het Zweedse arbeidsmarktbeleid heeft bewijs opgeleverd over een handvol soorten interventies, hoewel de betrouwbare bewijsbasis dunner is dan vaak wordt aangenomen.

Samordningsförbund (coördinatieverbanden): multi-agentschapsorganen die Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen (de Zweedse arbeidsbemiddelingsdienst), gemeenten en de gezondheidszorg samenbrengen. ISF's evaluatie "Gör samordningsförbund någon skillnad?" ("Maken coördinatieverbanden een verschil?", ISF Rapport 2019:4, gepubliceerd op 15 maart 2019), die de jaren 2005–2010 bestudeerde, vond gemengde en geslachtsspecifieke effecten: in gemeenten die lid waren, daalde het aandeel mensen met ziekengeld terwijl het aandeel met ziekte- en activiteitsvergoeding steeg, en vonden meer werkloze mannen werk dan in niet-aangesloten gemeenten — maar een dergelijk effect werd niet gevonden voor vrouwen.

Supported Employment (IPS-model): het Zweedse gerandomiseerde bewijs voor Individual Placement and Support komt van Bejerholm et al. van de Universiteit van Lund, wier proef in Malmö liep van 2008 tot 2011 met 120 deelnemers met een ernstige psychische aandoening. Bij de follow-up na 18 maanden had 46% van de deelnemers die IPS ontvingen een reguliere baan gevonden, tegenover 11% bij traditionele arbeidsrevalidatie — een aanzienlijk verschil.

Het huidige beeld

In 2024 had Zweden:

ongeveer 220.000 mensen met sjukersättning (ziekte-uitkering, december 2024)
237.082 mensen die ergens in 2024 een betaling uit sjukersättning ontvingen
40.144 mensen die in 2024 aktivitetsersättning (activiteitsvergoeding, voor de leeftijd 19–29) ontvingen

InkludX schat de uitgaven aan geldelijke arbeidsongeschiktheids- en ziekte-uitkeringen op ongeveer 8,4 miljard euro in 2024, oftewel 1,5% van het bbp — 4,0 miljard euro voor sjukersättning en 4,4 miljard euro voor ziekengeld. Dit betreft alleen publieke geldelijke uitkeringen; loondoorbetaling door werkgevers, gederfde belastinginkomsten en zorgkosten zijn hierin niet meegenomen.

De politieke balans

Zweedens hervorming van 2008 toonde aan dat een agressieve aanscherping van de uitkeringscriteria het geregistreerde aantal uitkeringsgerechtigden snel en duurzaam kan verminderen. Ze toonde ook de grenzen aan van een "werk-eerst"-benadering die wordt toegepast zonder voldoende vraag naar arbeid, werkgeversondersteuning of infrastructuur voor aanpassingen op de werkplek.

Volgens InkludX geldt: activering zonder aanpassing leidt tot doorstroming, niet tot werkgelegenheid. De mensen die het meest behoefte hebben aan arbeidsmarktondersteuning — degenen met een zwakke band met de arbeidsmarkt en een lange uitkeringsgeschiedenis — zijn precies degenen voor wie een aanbodgerichte schok in de voorwaardelijkheid van uitkeringen het minst effectief is, en precies de groep die het meest waarschijnlijk zonder enig inkomen eindigt in plaats van met een baan.

De beleidsuitdaging voor Zweden in de jaren 2020 is het opbouwen van de vraagzijde-infrastructuur — supported employment op schaal, hervorming van werkgeversprikkels, bedrijfsgezondheidszorg — waarvan de hervorming van 2008 veronderstelde dat die vanzelf zou volgen, maar dat niet deed.

Bronnen: Försäkringskassan, Korta analyser 2025:2, "Sjukersättningens utveckling över tid" (2025); Försäkringskassan, Socialförsäkringsrapport 2025:9, "Sjukersättning 2003–2023" (2025); Försäkringskassans årsredovisning 2024; Försäkringskassan, Socialförsäkringsrapport 2022:1 (2022); Riksrevisionen RiR 2020:12 (2020); ISF Rapport 2023:4 (2023); ISF Rapport 2019:4, "Gör samordningsförbund någon skillnad?" (2019); Bejerholm et al., "Individual Placement and Support in Sweden — A randomized controlled trial", Nordic Journal of Psychiatry (2015); InkludX, Fiscal cost of disability and sickness benefits — Sweden (2026).